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当政府向企业靠拢，政府投资有何变化？

2020-04-08 来源：杨晓怿 PPP知乎 作者：杨晓怿

自全面深化改革后，政府改革一直在持续释放红利。
其中对我们影响最大的，是我们的政府体制正在不断的向现代企业制度靠拢。这一系列举措，对我国的经济影响是极其深远的，将直接影响每年十万亿规模的财政资金流向。
现代社会与经济密不可分，这使得我们对政府的需求产生了巨大的变化；财政资金在经济运行中的重要性不断提高，也使财政与经济体系的接轨有了迫切的需求。在此背景之下，我们的政府制度出现了一系列的改革，将部分现代企业制度、市场制度与政府、财政体系相结合，以提高政府运作效率、提高财政调节经济的作用。
基于理念的变化，我国开启了一系列改革：

 

第一，改变了政府的职能定位，借鉴了企业有限责任的理念。

 

自全面深化改革后，我们就确定了一个理念，要让市场起到配置资源的作用；与此相对的，政府要减少对微观事务的干预，当好管理者、执法者、监督者。此后，政府推出了“权责清单”制度，借鉴现代企业的“有限责任”理念，把政府的权利与义务做了约束。
此后，地方政府越来越像一个“企业总部”，他们所要做的是盘活资源、全盘发展；而非执着于某一板块。专业的工作可以让专业的人去干，政府只需把好关、平衡投入产出即可。
 
在此基础上，政府职责范围内的事务开始逐渐“外包”，交给企业来付诸实施；一系列市场化模式，如政府购买服务、政府和社会资本合作（PPP）模式就此登上舞台。
正如一个大型企业集团会极大的带动上下游产业链共同发展一样，自2013年后，越来越多的地方企业与地方政府间的联系日渐紧密；这也是地方政府日渐“企业化”、“集团化”的明证。而地方政府、地方财政、地方国资在地方经济中的位置也日渐重要；如何发挥政府带动投资、地方产业发展的作用成为了新的课题。
因此，越来越多的地方政府开始通过设立开发区、产业基金的模式来扶持地方经济与企业的发展；也通过国有资本改革来改善地方国资在经济运行的作用。还有一些地方政府，已经开始积极布局资本市场、吸纳专业人士到地方政府就业；与此相对的，政府企业化程度越高的，越是能交出一份亮眼的发展成绩单。

 

第二，改变了政府会计制度，与现代经济体系相适应。

在许多政府事务不断市场化的同时，财政支出与市场化模式间的差异不断显现；这使得市场化模式出现了未曾设想的后遗症——增加潜在的地方债务。
 
这是因为政府会计体系仍然使用“收付实现制”，即安排预算时才考虑每年度的支出，无法体现未来数年累计的支出责任；而企业会计制度以“权责发生制”为主，即产生支付义务时就需计入负债。因此，过去的政府会计制度已无法满足改革后的政府需求，既无法反映政府长期的资金压力，也无法与如今政府职能相适应。
因此，中央在2018年对政府会计制度进行改革，将政府会计制度也更改为“权责发生制”。新的政府会计制度已在2019年开始实施，能够更好的衡量政府在中长期的支出压力，为各类市场化模式的推广、规范实施打好了基础。
在政府会计制度改革后，不仅确认支出责任的时间点发生了变化，更重要的是参照企业建立了资产负债表制度。现代企业是以资产负债表为核心的，通过许多优秀上市公司发布的财务报告，我们不难发现，一些企业虽然负债金额大，是年度收入的数倍，但资产负债率并不高，企业运转状况也颇为健康。但是，在政府会计制度改革之前，我们的地方财政只计收入、支出、负债，并不考虑资产状况。这使得许多地方财政的真实压力并无法显现，也无法衡量政府支出的效率。
随着一系列改革的逐渐落地，自2019年1月1日起，地方政府全面开始编制资产负债表，未来将随着每年度的政府决算向社会公布。在地方政府“亮家底”后，我们可以用更科学的方法去评估地方政府的债务水平，也可以通过每年度的资产负债表对地方发展作出更科学的考评。
与此相对的，财政部也正在建立财政资金绩效管理体系；通过提高财政资金的使用效率，与新的地方政府会计体系、地方政府运作模式相衔接，不断的改善地方政府内部效率，促使地方政府为地方发展作出更大的贡献。

 

第三，推出了《政府投资条例》，改变了政府支出的模式。

 

昨日，国家发改委公布了《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号）。这是应对去年发布的《政府投资条例》、对中央预算资金安排方式所作出的修订，也极大的改变了政府支出的模式。
在政府职能定位、政府会计制度改革之前，政府投资侧重于“支出”，即通过有限的财政资金来支持地方经济发展与社会建设。但是，我国是发展中国家，同时地域辽阔、人口规模庞大；加上政府需要适度超前投资，这给地方财政造成了很大的压力，也是形成地方债务的问题根源。
 
在政府不断“企业化”后，这个问题同样得到了解决；如果把财政资金从“支出”化为“投资”，不但能够把负债转为资产，还为撬动社会投资带来了可能。
2019年《政府投资条例》发布，与时俱进的将政府支出模式进行的优化，允许采用直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等多种方式进行，且可以根据具体需要组合使用。这意味着政府投资基建的模式将与过去完全不同。
首先，政府投资将不会再度提高地方债务率。
在政府会计制度修订后，政府投资公益性项目将使资产与负债科目同时增加，而不再是单纯的推高地方债务率。这使得在合规的操作模式下，新一轮基建并不会再度增加地方债务负担，加大政府投资力度仍然有一定的空间。
近两年大规模发行的地方专项债实质上也是同样的逻辑，虽然专项债发行规模很大，专项债“项目资金自平衡”就意味着并不会对地方财政造成额外的压力。正如企业一样，地方政府投资基建的本质是“投资”，而非“纯支出”；只要长期经济账能够平衡，适度超前投资是合理的。
其次，政府投资可以充分撬动社会资金参与。
随着改革的推进，政府资金的定位也发生了改变；政府资金转变为撬动社会投资的“杠杆”。如今，我们开始推行市场化模式实施基建项目；这些市场化模式均以现代企业为平台、以项目法人的方式来实施。这意味着政府是项目的投资人，按照持股比例投入对应的资本金即可；其他社会资本可以通过入股的方式共同参与项目，并按照对应的模式享受回报、收回投资。
这意味政府投资可撬动的社会资本规模成倍增长，许多收益率较低的基建项目都在政府资金的撬动下得以开工建设；在市场化模式下，既可以引导社会资金流向当前最亟需的领域，也为社会资金提供了一条长期、稳定的投资渠道。
最后，政府资金可以更灵活的支持新兴领域。
在新基建等科技领域，我们应当尊重市场基础，政府减少对行业的干预。但如何支持这些新兴行业成长，又如何培育新动能一直是个难题。在政府思维转变为企业思维时，这个问题就逐渐迎刃而解：财政资金可以基于绩效为企业提供奖励补贴、贷款贴息；也可以设立政府投资基建，以更市场化的模式来支持行业发展。
以投资替代补助，不仅可以降低政府对行业的干扰，也是提高政府资金使用效率的最佳举措。
我们可以看到，在这一系列的改革后，政府制度与企业越来越相似，这是我们政府运作效率提高的明证，也是让政府投资与经济需求相适应的最佳举措。
 
同时，这也证明地方政府在经济中的重要性日渐提高，如何让地方财政与地方经济相互促进，将是“十四五”期间最重要的课题。